La dynamique de la gouvernance de l’action publique sous l’effet de la territorialisation au Maroc

La dynamique de la gouvernance de l’action publique sous l’effet de la territorialisation au Maroc - Docteure HATERBOUCH Atmen

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Docteure HATERBOUCH Atmen

Docteur en Droit public Français

La dynamique de la gouvernance de l’action publique sous l’effet de la territorialisation au Maroc

Introduction

Dans un contexte de territorialisation marqué par des mutations de l’action publique locale, il est désormais prioritaire de s’interroger sur la nécessité de mettre en place des structures managériales de la bonne gouvernance et de nouveaux mécanismes de participation et de proximité. Puisque la constitution de 2011 et les lois organiques 111-14, 111-13 et 111-12 disposent à la fois de la libre administration, de la subsidiarité et du pouvoir réglementaire local qu’il est nécessaire d’adapter la gouvernance territoriale à la nouvelle gestion publique face aux exigences de la territorialisation. En effet l’action publique locale est au cœur des objectifs plus globaux de l’action territoriale (droits économiques, sociaux culturels et politiques). Assurément, la territorialisation constitue aujourd’hui le réfèrent de base de toute conception de système de gouvernance territoriale.

La territorialisation rend saillante la gouvernance comme mode correct de régulation. Il s’agit ici de montrer comment la territorialisation permet de renouveler des politiques locales. Il est à ce propos important de noter que la territorialisation de l’action publique est une des réformes les plus radicales qu’ont connues les dispositifs de gouvernabilité. La territorialisation met en jeu très profondément les modes de fonctionnement de la plupart des collectivités publiques (paragraphe I). Pour établir les bases de la territorialisation, on constate l’exigence d’une approche de développement qui serait le nœud des relations entre le pouvoir local et les relais de la gouvernance. D’ailleurs le développement répondait à la responsabilisation de toutes les parties prenantes. Le (paragraphe II) traitera les modalités de développement au service des politiques territoriales. Ces modalités mettent en jeu les modes de fonctionnement de l’action publique locale^{^[1]}.

Paragraphe 1 : la territorialisation facteur déterminant du caractère composite de d'action publique locale

La référence territoriale peut-être analytiquement définie dans sa contexture en la spécifiant par rapport à diverses dimensions du signifié «territorialisation». C’est à partir de là que l’on peut réfléchir sur les pragmatiques sociales qu’elle permet en même temps que sur les enjeux discursifs des constructions sociopolitiques aujourd’hui. La territorialisation enfin tend à identifier l’avatar actuel de la représentation de la «bonne gestion». Le thème associé à la territorialité est celui de la proximité par laquelle est présumée une adéquation meilleure des actions publiques aux besoins. Le thème second associé est celui de la transversalité requise du fait de la multisectorialité de l’action publique devenant de plus en plus complexe.

Le territoire parait à l’origine l’espace de l’intégration. En effet les procédés de la territorialisation ont fait l’objet de l’intégration de la population locale dans l’action publique locale en vue de renforcer la compétence territoriale eu égard l’hétérogénéité qui s’impose lors de toute initiative de développement (A).

Au Maroc la participation des territoires à l’élaboration des politiques publiques se focalise sur des logiques particulières. Celles-ci caractérisent le rôle, la fonction et le statut de l’action publique locale (B).

A- Les procédés de la territorialisation

1- L’intégration de la population locale dans l’action publique.

La notion de territorialisation est un processus par lequel des actions ou des enjeux collectif sont déclinés sur des échelles territoriales diversifiées^{^[2]}, c’est à ce titre que toute politique ou action quels que soient ses objectifs et ses moyens a vocation à être mise en œuvre dans des contextes territoriaux différenciés.

La territorialisation de l’action publique est une des réformes qu’ont connues les dispositifs de gouvernementalité depuis plusieurs décennies. Ce type de gouvernance mettait en jeu très profondément les modes de fonctionnement de la plupart des territoires. Pour ce faire la territorialisation utilisait de procédés qui souvent se combinent dans le cadre de démarche analytique :

-D’une part un transfert de pouvoirs et /ou de compétence de l’Etat à des collectivités publiques infra-étatique ;

-Ensuite, la réorganisation interne à l’institution étatique qui distribue agents et pouvoirs décisionnels des administrations centrales vers les services territoriaux.

-Enfin la différentiation territoriale des actions menées dans le cadre des politiques publiques, même quand elles continuent à êtres mises en œuvre par l’Etat, pour les adapter aux besoins spécifiques des territoires.

L’évolution des relations de pouvoirs et de leur impact sur les libertés et les capacités d’action des individus et des groupes sociaux, le passage d’une coordination centrale à une coordination territorialisée a plusieurs effets sur la gouvernance : d’une part, elle permet la diversification des acteurs de la vie locale, notamment des promoteurs de politiques publiques, et l’autonomisation de leurs stratégies. De ce point de vue, on peut considérer qu’elle a un effet positif sur l’exercice des libertés. Mais d’autre part elle renforce l’efficacité du contrôle par l’action publique locale des conduites des territoires, c'est-à-dire des comportements collectifs. Ce comportement n’est que le tissu associatif qui est considéré comme l’organe de contrôle des actions publiques, puisqu’il exige transparence, reddition des comptes et divulgue les mauvaises pratiques de l’action publique^{^[3]}.

Or sans le partage du pouvoir décisionnel dans le sens de l’intégration des populations locales et des acteurs socio-économiques dans le processus de développement, la territorialisation de l’action publique ne serait en fait qu’une coquille vide. Cependant, force est de reconnaitre que l’approche participative adoptée dès le début de l’indépendance a fait l’objet de consolidation constante de territorialisation, mais calculée eu égard les données politiques, sociales et culturelles qui ont caractérisé l’Etat. D’ailleurs l’interaction entre la participation et la territorialisation fait de la déconcentration et la décentralisation un instrument au service des affaires locales dans des nouveaux rapports établis.

Cette option de territorialisation met en commun des objectifs à atteindre et lie par des rapports l’action publique locale et la société locale.

Qui dit la territorialisation de l’action publique invoque nécessairement la politique de la décentralisation. Mais une décentralisation doublée d’une déconcentration afin da garantir une bonne gouvernance de proximité pour la satisfaction des besoins locaux et, en même temps, la conduite de l’action publique concernée sur la base des transferts des compétences consentis par l’Etat. Néanmoins, on ne doit pas perdre de vue que la réussite de toute politique de territorialisation demeure tributaire de tout un ensemble de conditions dont la réunion n’est pas invariablement acquise dans le monde. A chaque Etat, sont inhérentes des caractéristiques propres qui font que la territorialisation se caractérise parfois de multiples contraintes. En effet pour le besoin d’une telle organisation le renforcement du cadre institutionnel de la territorialisation passe impérativement par une adaptation du rôle de l’Etat aux conséquences découlant de la réforme de l’action publique. En France on a estimé que pour réussir l’harmonisation et l’efficacité de l’action publique, il fallait opter pour l’institution d’un « fonds national d’aménagement et développement du territoire »^{^[4]}. Au Maroc le pouvoir réglementaire s’engage dans ce sens. Deux nouveaux décrets d'application des lois organiques relatives aux collectivités territoriales sont publiés au Bulletin Officiel n° 66-27 en date du 04 Septembre 2017. IL s’agit du :

- Décret n° 2-17-598 en date du 20 Novembre 2017 en application des dispositions de l’article 231 de la loi organique n° 111.14 relative aux Régions en ce qui concerne le Fonds de mise à niveau sociale.

- Décret n° 2-17-667 en date du 20 Novembre 2017 fixant les critères de répartition des recettes du Fonds de Solidarité Interrégionale.

2-l’ hétérogénéité s’impose sur la territorialisation

L’Etat doit se préoccuper dans la cadre de la territorialisation de la recherche de la réduction des inégalités des ressources entre les niveaux de l’action publique territoriale. En ce sens, justement de la territorialisation des politiques publiques l’action locale s’inscrivait dans une démarche où un niveau de gouvernance intermédiaire comme la région doit jouer le rôle du fédérateur de tous les acteurs locaux sur la base de projets territoriaux communs.

Or, à cet égard, la territorialisation tenait compte de l’hétérogénéité des contextes locaux, de l’inégalité des ressources et des capacités humaines où les acteurs locaux ne disposant que de moyens limités. Or dans ce cas, la territorialisation recours à une position privilégiée dans la mesure où les disparités territoriales se gèrent par le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Cette situation marque le rôle de l’Etat qui définit les règles de territorialisation tout étant un acteur public directement intéressé.

La territorialisation, approche des politiques publiques mettant l'accent sur les spécificités de chaque territoire par opposition à celle à caractère vertical et organisant l'action publique par secteurs d'activités cloisonnés, a commencé, au Maroc, juste après son indépendance en 1956. Il s’est avéré nécessaire de remédier aux répercussions de la vision socio - économique produite par les politiques centralisatrices menées jusqu'alors.

Des notions telles que « la territorialisation, l’intégration, la décentralisation » ^{^[5]}rimant avec les nouveaux paradigmes du développement, avaient structuré les actions de certains acteurs institutionnels. Certes, cette nouvelle orientation de proximité s’adapte mieux à la politique amorcée par les pouvoirs publics pour valoriser la territorialisation et rénover le rôle de l’administration locale et des organisations de la société civile (Circulaire du Premier Ministre : 2003, partenariat Etat / Associations). Diverses formules de partenariat ont été mises en œuvre et éprouvées. Au stade actuel, on constate des avancées certaines et aussi des limites à deux niveaux :

– celui des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la déconcentration, la décentralisation, la promotion du secteur privé et du secteur associatif^{^[6]}; mais aussi des aspects non abordés par ces dispositions, et des décalages quant à leur mise en œuvre

.– le deuxième niveau concerne les progrès du partenariat dans certains secteurs, celui des programmes nationaux d’infrastructures de base notamment, grâce à la disposition de moyens suffisants, humains et financiers, mis au service de politiques et de stratégies portées par une vision globale et cohérente. Mais dans les autres secteurs, les progrès sont inégaux et cette situation s’explique en dernière instance par les déficits en termes de capacité institutionnelle et de compétences des acteurs (niveau de formation, savoir-faire ...)..

Une ébauche de territorialisation a été adoptée au Maroc. On assiste à un prélude à la construction d’un édifice démocratique, ouvert, institutionnel et prometteur de l’élaboration des programmes de développement. D’où la redynamisation des communautés de base .Dans ce cadre, les autorités marocaines, conscientes de la lourdeur de l’héritage légué par le protectorat, ont posé les premiers jalons d’une organisation administrative de proximité dans la mesure où les structures de l’espèce sont de nature à développer le sentiment d’une véritable communauté d’intérêts. De même, la transformation du cadre institutionnel en place par un redimensionnement du pouvoir de décision et la tendance de rompre avec le schéma bureaucratique d’avant l’indépendance a accentué l'implication des zones rurales, urbaines et périurbaines.

Pour ce faire une réflexion en profondeur s'impose sur les étapes de la délocalisation du pouvoir de décision qui a associé les entités décentralisées et déconcentrées dans ce processus ambitieux. Cette "décentration", justifiant la délocalisation du pouvoir de décision incite d'une part, à voir dans la décentralisation un outil de développement institutionnel et d’amélioration des capacités de développement des citoyens jusqu’alors marginalisées des circuits de la décision et, d'autres part, à saisir la déconcentration comme un appui considérable aux acteurs territoriaux. En somme, cette "décentration" à deux facettes, décentralisée et déconcentrée, est au service du développement des territoires^{^[7]}. Nombre de projets de développement se fondent sur la participation des communautés de base, en tant qu’entités pertinentes d’action collective, ou des organisations qui en émanent, associations et/ou coopératives. Une telle approche s’est imposée progressivement en matière de gestion des ressources naturelles. Deux grands cas de figure se présentent :

–celui de services à livrer aux usagers : eau potables (programme sectoriel national PAGER), eau d’irrigation (programmes de PMH). Des associations sont créées, appelées à assurer le service en partenariat avec l’Administration et d’autres partenaires (collectivités locales, secteur privé). Dans ces secteurs, il est nécessaire de clarifier le régime de propriété des ouvrages implantés et de définir les conditions de leur renouvellement afin de garantir les conditions de durabilité. Ces conditions ne sont pas acquises au stade actuel et il n’est pas dit que la prise en charge par les associations soit partout la meilleure solution.

– deuxième cas, celui des ressources naturelles dont les régimes juridiques de propriété et d’exploitation demeurent ambigus. Il en est ainsi des terres de parcours, en principe collectives, c’est-à-dire propriété légale des communautés1, en fait exploitées voire appropriées par une minorité d’agro-pasteurs et parfois objet de conflits intra et/ou intercommunautaires. C’est aussi le cas des forêts dont la majorité des surfaces relèvent du domaine forestier ou présumé forestier. L’Administration des Eaux et Forêts exerce sa tutelle mais ne dispose pas de moyens suffisants pour mettre fin ou au moins réduire les dégradations portées à ce patrimoine (défrichements, dessouchages, écobuages, et autres facteurs d’érosion et de désertification).

B- Les logiques de la territorialisation au Maroc

1- le nouveau statut de territoire et ses fonctions

La territorialisation s’impose au Maroc en raison des questions d’aménagement de territoire (arti143) et du l’implication des citoyennes et citoyens dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement (arti139)^{^[8]}.

Les mutations locales au Maroc ont touché le principe de la territorialisation de l’action publique. Celle-ci a en effet entraîné une délocalisation graduelle, mais perceptible du pouvoir de décision du centre vers la périphérie. Ainsi ladite territorialisation a pris la forme d’une organisation administrative, déconcentré et décentralisée adaptée aux exigences de la nouvelle approche.

Le contexte de l’action publique locale au Maroc serait soumis aux logiques de l’équité, de l’intégrité, de l’égalité et de durabilité. Cela conduirait à l’adaptation de l’action publique par rapport aux besoins des populations. De ce point, le contexte constitutionnel a évolué ses dispositions relatives aux territoires sur les mécanismes et les principes afin que la territorialisation marque l’efficacité de l’action locale dans son adaptation au nouveau contexte de développement territorial.

Il s’agit de l’instauration d’un modèle polycentrique qui cherche à réconcilier les besoins d’unité nationale (voir constitution) et d’autonomie locale en pratiquant une approche de répartition des compétences et de concertation plutôt que l’exercice du pouvoir uniforme. C’est cette nouvelle construction de politique de territoire qui semble prévaloir en Espagne, en France, En Italie, En Angleterre, en Allemagne et dans d’autres pays du Nord.

La vitesse des transformations sans pareil à cause de la mondialisation met en cause la notion de territoire. Ceci ne peut rester en dehors de ces mutations. En effet les territoires intégraient la dynamique de changement par de nouvelles institutions, avec de nouveaux instruments de travail et de gestion. Il s’ensuit que la territorialité semble converger vers une sorte de consensus autour de nécessité d’initier le développement par le bas. La compétitivité d’une nation à l’échelle mondiale est tributaire de la compétitivité de ses territoires.

La notion des collectivités territoriales au Maroc au lieu des collectivités territoriales devient un espace politico administratif et construit collectif par un jeu de tendances nouvelle qui préfigurent les articulations entre le centre et la périphérie, entre le national et le local. Ce changement de notion de territoires a des conséquences sur la position des territoires dans le système global de l’action publique^{^[9]}. Le nouveau statut de territoire marocain inscrit celui-ci dans un certain nombre de fonction à savoir le territoire est :

-un lieu d’élaboration des politiques publiques

- un construit commun permanent

-un système dynamique complexe

-une forme particulière de coordination par création de groupe

-un système aux limites auto-construites

Alors il va falloir faire preuve d’une grande capacité transformatrice. On constate la réflexion sur la mise en place de nouvelles stratégies de développement local qui conduit à reconnaitre la diversité et l’hétérogénéité des territoires. D’où la nécessité d’une réorganisation territoriale prenant appui sur la diversité économique, physique, culturelle et sociale des composantes de l’espace. Ce constat relève de l’évidence, car l’espace public territorial est à géographie variable. Elle peut être utilisée dans le sens d’une diversification des activités, des services, et des économies, et donc d’une réelle compétitivité. En effet la diversité des territoires érige la notion de ceux-ci comme base de la citoyenneté pour ceux qui aspirent à de meilleures conditions de développement. Par conséquent l’exercice de citoyenneté se fait sur le territoire, d’ailleurs c’est un cadre de vie supportable, avec un but, une vision pour des projets concrets afin de réussir le pari de développement. L’espace provincial à titre d’exemple au Maroc fait partie de la géométrie des formes de base du pouvoir. La province marocaine détient des avantages d’encadrement, d’exercice réel des compétences et de division du travail, que ce soit avec les communes qui la composent ou avec les services extérieurs^{^[10]}.

2-le rôle de planification dans le cadre de territorialisation

Les actions de planification devraient constituer un point de rencontre entre les stratégies sectorielles à l’échelle nationale et la planification intersectorielle aux divers échelons territoriaux. Il ne s’agit pas de privilégier la planification « ascendante » ou la planification « descendante », mais d’élaborer à tous les niveaux territoriaux les mécanismes de concertation entre l’ensemble des concernés. À cette fin, face aux organes existants des collectivités locales (assemblées, conseils), les autres acteurs sociaux, associations, coopératives, secteur privé, communautés scientifiques, devraient également se doter dans le cadre de la loi de leurs organes de représentation.

Les projets de développement se donnent pour objectifs dans un premier temps l’obtention de la confiance des populations grâce à la création de services répondant à leurs besoins immédiats (eau, pistes...), avant de s’attaquer par la suite en concertation avec elles, et avec leur participation dans un cadre partenarial, aux objectifs finaux de conservation et de développement des ressources naturelles. Il n’est pas certain que la finalité de ces projets soit atteinte sans un réexamen radical du régime de propriété et de gestion des terres collectives et de la législation forestière. C’est à ce prix qu’il sera possible de construire un régime d’exploitation des ressources susceptible d’assurer la cohérence et la durabilité des actions de conservation et de développement^{^[11]}.

.Ce schéma linaire n’est que les séquences de participation des régions et les autres collectivités territoriales à la mise en œuvre de la politique générale de l'État et à l'élaboration des politiques territoriales comme le prévoyait la constitution à son article 137. Et concernant les projets de conversion dont parle notre définition. L’article 136 dispose que l’organisation territoriale assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable.

En France, la territorialisation observe les politiques publiques sociales, et souvent les services de base. Cela constitue en théorie une profonde mutation de la gestion des administrations locales, ainsi que des territoires en dépendant. Globalement, il s’agit de rapprocher les services publics de leurs premiers destinataires : les usagers, mais la méthode diffère d’une collectivité territoriale à l’autre. Le programme paraît ambitieux, et vise une meilleure réactivité aux demandes, une identification facilitée des interlocuteurs, une plus grande adéquation aux besoins, etc. les termes « culture de projet », « service de proximité », ou « transversalité des actions » apparaissent. Actuellement, les collectivités progressent dans ces domaines surtout par tâtonnement et expérimentations^{^[12]}.

Deux priorités semblent fondamentales en matière de renforcement des capacités institutionnelles et des compétences de l’ensemble des acteurs locaux marocains :

– En matière d’éducation et de formation, veiller à la mobilisation des ressources nécessaires à la mise en œuvre des programmes d’alphabétisation, d’ENF et de formation professionnelle dans le cadre de stratégies cohérentes (adéquation objectifs – résultats – moyens – délais). À tous points de vue l’amélioration des compétences et l’adéquation formation – emploi – pour tous les âges et pour tous les secteurs – sont les premières des priorités.

– En matière de suivi, évaluation, contrôle et régulation, il est essentiel de considérer qu’il s’agit de valeurs culturelles que tout acteur social devrait s’approprier comme telles. De nombreux organes exerçant ces activités mériteraient d’être redynamisés : inspections, cours des comptes ...Un alignement sur les normes internationales d’organes autonomes est souhaitable^{^[13]}.

Pour territorialiser les actions à mettre en œuvre, les acteurs territoriaux doivent faire la preuve de leur faculté d’innovation et de leur capacité créative. Les innovations méritant de retenir l’attention représentent une évolution significative par rapport aux pratiques traditionnelles. Elles possèdent un fort potentiel de démonstration et offrent souvent des résultats en ne mobilisant que (relativement) peu de ressources.

Paragraphe II : les modalités de développement au service des politiques territoriales.

Le Maroc a inauguré une nouvelle réforme en matière de décentralisation à travers le lancement du projet de la de la territorialisation des politiques publiques. Il s'agit d'un chantier prometteur pour l'ancrage d'une bonne gouvernance locale, la consolidation de la politique de proximité et la réalisation du développement socio-économique et culturel intégré au niveau territorial.

Le rapport entre le développement et l’action publique territoriale est devenue une préoccupation grandissante des acteurs de la gouvernance locale. Il s’ensuit que le développement associe des parties prenantes des politiques publiques territoriales dans le cadre de la gouvernance. Les modalités de développement persiste un champ d’investigation de l’action publique qui essaie de comprendre pourquoi et comment la gouvernance passent d’un mode de coordination hiérarchique à un mode plus coopératif (A).

L’implication des acteurs de territorialisation serait une composante fondamentale qui cimenterait les modalités de développement territoriale. En outre la réussite d’un plan de marketing territorial est tributaire de la capacité qu’on ses responsable à fédérer et à mobiliser toutes les parties prenantes et les composantes du territoire^{^[14]}. Les acteurs décentralisés à la disposition de développement pour s’impliquer dans la gouvernance de l’action locale responsable, efficace et cohérente (B).

A- Les instruments de l’action publique dans le cadre de développement

1-la coopération et la coordination entre différents acteurs

L’action publique doit retrouver ses articulations avec le système de gouvernance. Et le changement des structures de l’action territoriale ne peut avancer que par un processus de réhabilitation et la reconsidération de la gouvernance territoriale. Il est aussi indispensable que les pratiques des politiques publiques territoriales évoluent pour permettre le changement. Sans une action publique locale approfondie sur l’ensemble des spécificités territoriales, aucun changement ne pourra mettre en place durablement.

Pour inverser la spirale descendante dans laquelle nous sommes pris et retrouver le chemin de la gouvernance efficace, nous avons besoin de maitriser le référentiel pour l’action publique locale qui agissait sur la gouvernance au niveau à la fois institutionnel, de l’organisation territoriale, des modalités d’organisation d démocratique et, bien entendu au niveau culture et mental.

L'action publique locale n'est plus présentée comme la seule responsabilité de l'institution municipale (ou départementale), mais comme la résultante d'un processus de coopération ou de coordination entre de nombreux acteurs et opérateurs (Gaudin et Novarina, 1997).

Cette définition serait applicable pour le cas marocain. Le Dahir n° 1-02- 269 (art. 4) dispose à titre d’exemple que le conseil préfectoral ou provincial est composé de deux catégories de membres, à savoir^{^[15]} :

Premièrement des membres élus en son sein par le collège électoral formé des membres de conseils communaux relevant de la préfecture ou de la province et deuxièmement des membres représentant les chambres professionnelles, élus parmi les membres de la chambre d’agriculture, la chambre de commerce, d’industrie et de services, la chambre d’artisanat et la chambre des pêches maritimes. L’élection des membres des conseils préfectoraux et provinciaux est réglée plus en détail dans la loi formant Code électoral et dans la loi organique n° 59-11. Les membres des conseils des préfectures et des provinces sont élus par un collège électoral formé des membres des conseils des communes relevant de la préfecture ou de la province concernée, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste. Toutefois, l’élection a lieu au scrutin uninominal à la majorité relative à un tour au cas où un seul membre est à élire. Le nombre des membres du conseil de la préfecture ou de la province ne peut, en aucun cas, être supérieur à la moitié du nombre total des conseillers de la ou des communes relevant de la préfecture ou de la province concernée. Concernant l’inéligibilité et incompatibilités, sont inéligibles en qualité de membre du conseil de la préfecture ou de la province dans toute l’étendue du Royaume les personnes visées à l’article 6 de la présente loi organique^{^[16]}.

L'action publique intègre des éléments de diverses natures tels que des relations entre organisations publiques ou privées, des réseaux interindividuels, des « références discursives collectives » (ou mythes), renforçant l'idée d'une imbrication des dimensions aussi bien politiques et économiques que sociales^{^[17]}.

Les pouvoirs publics prennent part de cet ensemble de relations plus ou moins institutionnalisée pour déterminer le pilotage de la décision locale. D’ailleurs le système de l’action locale fonctionne en vertu des normes disposées. Ces normes édictent les statuts et les positions des autres parties prenantes de façon à donner attitude aux dispositions de l’action collective. De même que la production de services publics et l’exercice de la puissance publique sont deux formes que prend l’action territoriale.

Le développement de ses dimensions conceptuelles met en relief le droit administratif comme le cadre des règles qui régissent les processus de l’action collective locale, car en étudiant la structuration de la puissance publique et les pratique de services publics, on déduit les dimensions des instruments qui donnent la légalité à l’action publique territoriale.

L’action territoriale ne se résume plus à l’ensemble des moyens de la puissance publique locale et ceux des services publics locaux qui opérationnalisent les programmes gouvernementaux, mais aux instruments législatifs et réglementaires. Souvent on constatait une multitude d’instruments réglementaires par lesquels l’action publique se mettait en œuvre.

La réforme de territoires constitue une étape essentielle dans la mise en œuvre progressive de la réforme de l’action publique locale au Maroc. Elle fournit un cadre législatif aux différentes mesures entreprises au cours de ces dernières années pour moderniser les services publics locaux. Dans la pratique, l’action publique représente une mutation des processus de la gestion publique. Les règlements dépassent la culture des moyens et des procédures.

2-les principaux instruments engagés par l’action locale

Cette approche instrumentaliste de l’action publique l’envisage de point de vue des pratiques qui structurent ses référentiels^{^[18]}. L’action publique en conséquence est ventilée en quatre instruments à savoir :

ü Premièrement l’usage rhétorique de pouvoir politique quand l’action publique relève des autorités publiques, dont le règlement conditionne la légitimité et la responsabilité de système des acteurs en activité.

ü Deuxième instrument serait le conditionnement de l’action publique par les modalités d’une action collective reliant différents niveaux d’intervention tant infra- que supranationaux.

ü Troisième instrument renvoie à l’institutionnalisation de l’action publique.

ü Quantième instrument l’action publique doit être se justifie par la contrainte de légitimité, cause qui nécessite de caractériser l’action publique comme une action politique.

Ainsi plusieurs recherches des rapports entretenus entre le centre et la périphérie conduisent la doctrine pour considérer l’action publique locale une interprétation de l’action collective générale à l’échelon locale :

Ce raccourci de manche relative à l’action publique national se traduit par des phénomènes juridiques dont je cite la décentralisation, la déconcentration avec toute autre pratique qui accompagne le fonctionnement de l’action publique locale comme les modes de régulation, de contractualisation et de coopération dans les processus de compatibilité entre l’action publique étatique et l’action publique locale.

L’action publique locale marocaine fonctionne par le rôle de ses enjeux dans l’analyse des politiques gouvernementales, par conséquent les prérogatives et missions des conseils communaux par exemple suggèrent une nouvelle forme de gouvernance basée sur de nouveaux agencements organisationnels^{^[19]}. Au terme de ce sens, on constate l’action locale qualifiée comme une séquence de l’action gouvernementale. Cette vision identifie le local (ou le territoire) un espace résultant des exigences de management public pour compléter les niveaux d’efficacité à l’égard des programmes de développement. Par conséquent l’action publique locale s’émerge pour moderniser le fonctionnement et les structures de l’Etat. On est devant un processus qui vise des objectifs recherchés par la territorialisation notamment :

·L’amélioration de la qualité du service public par la mise en place d’une administration de proximité

· Le renforcement des règles d’éthique au sein de l’administration pour consolider la confiance des citoyens eu égard le service public,

· La plus grande ouverture des services centraux sur leur environnement par le développement de la communication interne externe,

·La revalorisation des ressources humaines du département pour en faire le noyau dur du projet de réforme et passage obligé des actions de modernisation,

· Le développement d’une meilleure gestion publique qui traduit un besoin de rénovation des méthodes et outils de gestion.

Certes le concept de local en ce stade montre ses missions en matière d’intégration, la formulation des priorités et des négociations locales. Cette dynamique conceptuelle explique l’importance de l’aménagement de territoire tenant compte de son rôle crucial dans les processus de rationalisation de l’action publique. En dernier lieu réservé à la signification doctrinale de l’action publique locale qui implique une réflexion sur la codification de l’intérêt général local à travers son institutionnalisation en matière de décentralisation et la territorialisation. Cette dernière conception vise l’efficacité puisqu’elle fonde l’action locale autour d’un bien commun localisé. Ainsi ce sens renvoie l’action locale à un compromis entre les élus locaux et les administrations de l’Etat suite aux arrangements institutionnels sur la base de principe de territorialité. Les conditions qui inaugurent les finalités de la territorialisation sont indispensables pour la mise de la gouvernance locale. D’où on dénombre :

Ø La conception de la réforme de l’Administration dans le cadre des principes, valeurs et règles générales énoncés dans la Constitution de 2011. Ces principes et valeurs constituent les règles de bonne gouvernance essentielles de la charte des Services Publics

Ø L’amélioration de la performance de l'administration publique, visé par cette réforme, à travers le renforcement de la bonne gouvernance, en assurant la corrélation entre la responsabilité et la réédition des comptes et en respectant les principes d'équité, de neutralité, de transparence et d'intégrité;

Ø Assurer le droit d’accès des citoyens à l'information et organiser les Services Publics sur la base de l’égal accès des usagers, de la couverture équitable du territoire national et de la continuité des prestations rendues pour renforcer la justice sociale et l'égalité des chances ^{^[20]};

L’installation de la bonne gouvernance territoriale ne s’exclue de de chantier national. En effet les engagements gouvernementaux fixent des règles de bonne gouvernance relatives au fonctionnement des administrations publiques, des régions et des autres collectivités territoriales et des organismes publics. Ces règles concernent l’administration publique (étatique et territoriale). Les principes directeurs de cette vision observent des actions à savoir :

v Réformer l’Administration est au cœur du programme gouvernemental 2016-2021, qui contient un ensemble d'engagements liés à la promotion de l'intégrité, à la bonne gouvernance et à l'adoption de l’administration numérique;

v Renforcer l'intégrité, la responsabilité, la transparence et l'ouverture, en particulier le droit d'accès à l'information, qui constituent notamment les engagements du gouvernement, à honorer à travers l'adoption d'une approche participative lors de l’élaboration et l'évaluation des politiques publiques ;

v Mettre le citoyen au cœur des préoccupations de la Fonction Publique et activer le principe de corrélation effective entre responsabilité et réédition des comptes pour assurer une gestion optimale des ressources humaines et matérielles.

L’approche de division de travail incombe à l’action publique locale la fonction de garantir l’intérêt général par les élites et les fonctionnaires locaux. A partir de ce premier sens toute action publique locale revêtit la signifiance d’un local construit pour contribuer au fonctionnement de système de l’administration général. Ces traits qui caractérisent l’action locale se concrétisaient par des relais locaux où se représentent les intérêts locaux suite à une division de travail entre l’Etat et le territoire concerné.

Ces essaims de notions s’interrogent sur la territorialisation convenable susceptible de coordonner les parties prenantes dans de le développement de l’action publique locale.

B- l’implication des acteurs de territorialisation dans le développement de l’action publique locale

1- l’exigence des acteurs décentralisés

La contribution de l’action publique locale au développement est, ensuite le résultat de l’implication des acteurs décentralisés dans les actions de l’Etat qui les concernent directement. Cette logique de coopération est vitale pour le développement des espaces, et en conséquence, demeure déterminante pour le développement national. Le constituant en fait un élément fondamental du processus de développement du processus de développement lorsqu’il affirme clairement dans l’article 137 que « les régions et les autres collectivités territoriales participent à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat et à l’élaboration des politiques territoriales ». Le choix pour la démocratie par la région marque fortement le régime constitutionnel consacré à cette collectivité territoriale. Elle demeure une collectivité ouverte permettant à travers divers mécanisme l’intervention directe des citoyenne et citoyen dans la gestion de leurs propres affaires^{^[21]}.

Le choix de l’action publique locale tend à atteindre divers objectifs qui dépassent souvent la simple participation à la gestion de leurs propres affaires locales. L’action publique locale est également préconisée comme une action incontournable pour le développement des territoires. Le développement territorial est, dans cette optique, largement participative et conditionnée par l’implication des acteurs décentralisés.

Les deux impératifs, participation politique et développement en l’occurrence, sont des fondements inséparables de la gouvernance territoriale. Cette conception des institutions de l’action publique locale est perceptible dans la nouvelle constitution qui fait de l’organisation territoriale un moyen pour assurer « la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humains intégré et durable »^{^[22]}.

L’action publique locale par l’intermédiaire de la gouvernance territoriale est une nécessité pour la réussite de toute action de toute politique publique. La contribution de la gouvernance à ce chantier de l’action publique territoriale est le résultat d’une action double. Elle est d’abord, le fait d’actions isolées de la part des pouvoirs décentralisés dans l’exercice de leurs attributions propres. L’action publique est alors le produit de stratégies adoptées et mise en œuvre par les niveaux de la gouvernance. En garantissant à l’action publique locale des compétences propres et en accordant aux acteurs une liberté de gestion, le constituant offre alors les conditions indispensables pour conduire ce type d’actions.

La question de l’action publique locale met en avant l’intervention de divers acteurs (régions, préfectures, provinces et communes). L’obligation de réussir le partage des attributions entre ces différentes catégories de niveaux de gouvernance est une étape fondamentale pour réussir le projet dans son ensemble. La logique du partage prend en compte la nature de chaque compétence pour la correspondre à l’action publique la mieux placée pour la réussir en conformité avec le principe de subsidiarité consacré pour la première fois par la constitution. L’application de ce principe permet de donner à la structure administrative le plus de souplesse et le plus d’adaptabilité^{^[23]}.

En parlant de la logique qui accorde à l’action publique régionale un rôle de premier ordre concernant l’exercice de certaines compétences relevant par essence de la compétence naturelle de ce niveau de gouvernance. Ainsi selon l’article 142, « dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement régionaux et des schémas régionaux d’aménagement des territoires, la région assure n sous la supervision du président du Conseil de la région, un rôle prééminent par rapport aux autres collectivités territoriales, dans le respect des compétences propres de ces dernières ». Cette disposition revêt une importance particulière dans le sens où elle permettait de confier à la région une place capitale en ce qui concerne l’action publique territoriale. Des considérations techniques, notamment l’efficacité de l’action et la hiérarchie des objectifs, ont dicté cette démarche.

En plus de la question des méthodes empruntées et politiques publiques territoriales adoptées, la problématique de l’action publique locale est également tributaire des moyens dont disposent les acteurs territoriaux. Conscient de cette exigence, le constituant s’est orienté vers l’adoption d’un régime propre à la gestion des affaires locales aptes à leur permettre de disposer des moyens nécessaires pour réussir leur développement.

Par exemple en matière de la gouvernance financière locale, la constitution consacre une règle fondamentale des finances locales qui part de la nécessité de faire correspondre les moyens nécessaires aux compétences à assumer.

Pour atteindre un tel objectif, le constituant a jugé nécessaire de constitutionaliser dans l’article 98 de la loi organique 111-14 sur la région la disposition suivant : « Des finances, de la fiscalité et du patrimoine de la région »^{^[24]}. Surtout les délibérations relatives :

- au vote de budget ;

- à l’ouverture des comptes spéciaux et des budgets annexes, sous réserve des dispositions des articles 182, 184 et 185 de la présente loi organique ;

- à l’ouverture de nouveaux crédits, le relèvement des crédits et le transfert des crédits à l’intérieur du même article ;

L’article 141 de la nouvelle constitution énonce alors que « les régions et les autres collectivités territoriales disposent de ressources financières propres et de ressources financières affectées par l’Etat. Tout transfert de compétences de l’Etat vers les régions et les autres collectivités territoriales doit s’accompagner d’un transfert des ressources correspondantes ». Cette règle de la concordance entre compétences transférées et ressources accordées est fondamentale, non seulement pour réussir l’action publique locale, mais surtout pour favoriser l’autonomie des acteurs territoriaux à l’encontre de toute ingérence des pouvoirs centraux dans les affaires locales. La réussite de la mise en œuvre de l’action locale dépendra en grande partie de l’engagement de l’Etat à côté des territoires.

2- la solidarité et la coopération entre les acteurs locaux

Etant donnée de la nature extraordinairement déséquilibrée des moyens dont dispose chaque niveau de l’action publique, la constitution a emprunté une conception solidaire de l’action publique et de la gouvernance territoriale. Pour matérialiser cette règle, elle consacre deux principes fondamentaux et complémentaires : la solidarité et la coopération.

La solidarité comme composante de l’action locale est regardée par l’article 136 comme l’un des principes fondamentaux sur lesquels repose la gouvernance conformément au principe plus large faisant de la collectivité. La matérialisation de cette idée passe, conformément aux propositions faites par la Commission consultative de la régionalisation, la constitutionnalisation de deux fonds dédiés au développement régional^{^[25]}. L’organisation de ces fonds sera par la suite l’une des structures de système de gouvernance car ils devraient avoir des caractères gestionnaires comme suit :

-ils ont un caractère temporaire et destiné à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipements. Et cette finalité n’est que celle visé par exemple par le fonds de mise à niveau sociale.

-ils auront pour mission d’assurer une répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités entre les niveaux de gouvernance comme le fonds de solidarité qui vise les régions.

La coopération ne s’exclue des composantes de l’action publique locale. En effet elle est jugée incontournable pour faire face à l’élargissement des compétences territoriales et la pénurie des moyens. On constate ainsi la constitution qui enrichit les éléments constituants de l’action publique. D’ailleurs l’article 143 de la constitution mentionnait la coopération comme élément de l’action locale : « lorsque le concours de plusieurs collectivités territoriales est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent des modalités de leur coopération ». L’article 144 quant à lui fait des groupements de collectivités territoriales l’outil juridique de cette coopération en vue de la mutualisation des moyens et des programmes.

Conclusion

La réforme de l’Etat ne fait pas "du renforcement de l'autonomie locale un but en soi, mais un moyen de préserver les finalités de l’action publique locale. Le dispositif de gouvernance conserve son rôle de stratège, les collectivités restent un espace d’interaction entre un ensemble d'orientations, de règles et de normes qui leur sont reconnues par le besoin de développement territorial.

Afin de permettre au système de gouvernance territoriale de jouer pleinement son rôle et sa vocation eu égard l’évolution de la territorialisation, quelque condition préalables sont indispensables à la l’adaptation de ce système avec les mutations contemporaines, il s’agit de se prononcer de manière claire et précise les questions aussi déterminantes que :

- Le régime électoral, la représentation des femmes, les incompatibilités, les interdictions du cumul de mandats, la composition conseils territoriaux et leur fonctionnement démocratique ;

- Les règles qui permettent aux présidents des conseils élus d’assurer l’exécution des délibérations et des décisions des conseils et d’être en réalité des ordonnateurs des recettes et des dépenses ;

- L’organisation des mécanismes de dialogue et de concertation entre les conseils élus et les citoyens et les modalités d’exercice par les citoyens et les associations du droit de pétition ;

- Les attributions et les compétences des conseils élus tant en ce qui concerne les compétences propres, qu’en ce qui concerne les compétences partagés avec l’Etat et celles qui seront transférées par l’Etat aux collectivités territoriales ;

- Le régime financier des régions et des autres collectivités territoriales ainsi que la mise en place, les ressources et les modalités de fonctionnement du fonds de mise à niveau social et du fonds de solidarité interrégionale ;

[1] CASTEIGTS.M, Autonomies locales versus contrôle social : Les ambivalences de la territorialisation de l’action publique, In : Etat, gouvernementalité et gestion du changement, édition l’harmattan 2015, p 306.

[2] Idem,

[3] EBA NGUAN N., Implication des associations dans le processus décisionnel : cas du Maroc, In : Etat, gouvernementalité et gestion du changement », édition l’harmattan 2015, p 457.

[4] FADHEL MOUSSA M., Instruments et politiques d’aménagement du territoire : l’exemple tunisien, In : La revanche des territoires », édition l’harmattan 1997, p 150.

[5] la Gouvernance locale de la gestion des ressources naturelles, in : Rapport PNUD,2004.

[6] Exemples de dispositions : propositions en matière de procédure budgétaire déconcentrée, de gestion déconcentrée des investissements, charte communale, modification de la loi relative aux associations.

[7] Dalil, M., Gouvernance territoriale, [en ligne]. Disponible sur <http://mustaphadalil.blogspot.com/>. (consulté le 20/08/2017 )

[8] Dahir no 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la Constitution, In : Bulletin officiel du Royaume du Maroc, no 5964 bis,‎ 30 juillet 2011.

[9] SEDJARI A., les nouvelles logiques de structuration des territoires, In : Gouvernance, réforme et gestion du changement, édition l’harmattan 2008, p 299.

[10] EL MERGHADI M., Etat et symbolique du développement territorial, In : La revanche des territoires, édition l’harmattan 1997, p 165.

[11] Les projets de développement n’abordent pas cette question fondamentale du régime foncier et de l’exploitation des terres collectives et du domaine forestier. Dans ce dernier cas, plusieurs propositions de réforme de la législation forestière auraient été étudiés mais sans concrétisation jusqu’à présent. Cf ; A. Lhafi : « ... une loi doit être le fruit d’une concertation. Plus on négocie collectivement les règles du jeu (...) plus une loi a des chances d’être appropriée et de ne pas être transgressée. Le texte doit répondre aux attentes des personnes auxquelles il est destiné, prendre en considération leurs préoccupations ». In « ISIC Journal », no65, mars 2004, p. 7.

[12] HERNANDEZ S., évolution du processus de décision et management public territorialisé, In : Administration, gouvernance et décision publique, édition l’harmattan 2004, p 157.

[13] RMAD, no17, 2003, rôle des ISC (instances supérieures de contrôle) et directives de l’INTOSAI (International Organization of supremaudit institutions), organisation ouverte aux États membres de l’ONU.

[14] CHEGGOUR M., Le marketing territorial au service du développement humain, In : Droit humains et développement des territoires, vers un nouveau modèle de gouvernance, édition l’harmattan 2013, p 222.

[15] Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

[16] Dahir n° 1-11-173 du 24 hija 1432 (21 novembre 2011) portant promulgation de la loi organique n° 59-11 relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales, In : Bulletin officiel n° 6066 du 29 chaabane 1433 (19-7-2012)

[17] Bertrand N., Moquay P., La gouvernance locale, un retour à la proximité, In: Économie rurale( Proximité et territoires), N°280, 2004, pp. 77-95.

[18] Alain F., La question territoriale, Pouvoirs locaux, action publique et politique(s), In : Travaux d’Habilitation à Diriger des Recherches en Science Politique (HDR) Université Pierre Mendès France. Grenoble 2, 27 septembre 2002. Grenoble : CERAT-I.E.P., mai 2002, 257 p.

[19] ZOUITEN M., Gouvernance locale, partenariat organisé et décisions communales, in : Administration, gouvernance et décision publique, édition l’harmattan 2004, p 285.

[20] Plan National de la Réforme de l’Administration 2018 –2021

[21] BOUACHIK A., La régionalisation avancée dans la constitution marocaine 2011, in : REMALD, série « Thèmes actuels, n° 82 , 2013, p 228.

[22] BELMIHOUB M., La gouvernance du rôle de l’Etat dans le domaine économique et social, In : quel État pour le 21e siècle ?, Paris, l’Harmattan, 2001.

[23] SEDJARI A., La fin du pouvoir d’Etat : vérité ou illusion ?, In : la revanche des territoires, l’Harmattan, 1997, P. 34.

[24] Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n° 1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.

[25] Dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) Portant promulgation du texte de la Constitution, In : Bulletin officiel n° 5964 bis du 28 chaabane 1432 (30/07/2011), article 142.