Docteur HATERBOUCH Atmen
Docteur en droit public français Chef du service des affaires juridiques et de partenariat
à l’académie de l’éducation et de la formation Fès Meknès
La
région à l’épreuve des principes généraux et les apports de la constitution 2011
Introduction :
La décentralisation est souvent présentée comme un moyen de
parvenir à une meilleure gouvernance participative : en amenant la prise
de décision à un niveau local, elle permet d’intégrer aussi bien les élus que
la population à la prise de décision. Suivant cette logique, la
décentralisation conduit à plus de transparence dans la gestion des affaires
publiques et à une reddition des comptes, ce qui améliore tant la confiance des
citoyens que la performance des services publics locaux. Cette dernière est
toutefois liée à la capacité d’action des institutions locales, qui dépend de
plusieurs facteurs clés : cadres légaux adaptés, ressources financières et
humaines adéquates à tous les niveaux de la gouvernance, et la participation
active des citoyens.
La constitution réserve aux institutions décentralisées
l’autonomie comme garantie de la liberté de l’action locale. L’ingérence dans
les affaires locales devient limitée par les lois organiques. D’ailleurs les
conditions de la libre exécution de la décision publique locale déjà disposée
par les principes constitutionnels et par les organiques qui stipulent
l’autonomie (I).
On constate l’élargissement de la liberté de l’action
régional. Cet élargissement concerne particulièrement les compétences et le
contrôle puisque la prééminence fait de la région le couroi de l’aménagement de
territoire. A cet effet le système de missions territoriales implique la
précision des actes, décisions et mesures dans le cadre de chaque domaine (II).
I-
Nouvelles variables constitutionnelles relatives à la gouvernance
territoriale
1-
une gouvernance fondée sur l’appui de
l’autonomie des institutions décentralisée
Devant les évolutions de législation
marocaine en matière de l’action territoriale, la volonté de législateur vient
pour donner un nouvel ordre au processus territorial à travers la promulgation
de la nouvelle constitution en date du 29 Juillet 2011 qui trace de nouvelle
perspective pour les niveaux de gouvernance et de l’action publique locale.
D’où la bonne gouvernance locale passe également, et inéluctablement, par la
modernisation des services publics locaux et l'optimisation de leur gestion[1].
La constitution relie la gouvernance aux
ressources, elle consacre une règle fondamentale des finances locales qui part
de la nécessité de faire correspondre les moyens nécessaires aux compétences à
assumer. Pour atteindre un tel objectif, le constituant a jugé nécessaire de
constitutionnaliser le principe rédigé dans la loi sur la région qui stipule «
Tout transfert de compétences ou de charges de l'Etat aux régions s'accompagne
nécessairement du transfert des ressources correspondantes, notamment des
crédits ».
L’article 141 de la nouvelle
constitution énonce alors que « les régions et les autres collectivités
territoriales disposent de ressources financières propres et de ressources
financières affectées par l’Etat. Tout transfert de compétences de l’Etat vers
les régions et les autres collectivités territoriales doit s’accompagner d’un
transfert des ressources correspondantes ». Cette règle de la concordance entre
les compétences transférées et les ressources accordées est fondamentale, non
seulement pour réussir le développement territorial, mais surtout pour
favoriser l’autonomie des collectivités territoriales à l’encontre de toute
ingérence des pouvoirs centraux dans les affaires locales.
C’était l’aboutissement des réformes et
des expériences accumulées par l’état marocain depuis plus d’un demi-siècle. Il
est temps nécessaire de passer à une nouvelle phase de gouvernance et
démocratie locale, fondée sur l’appui de l’autonomie des institutions
décentralisée au niveau administratif et financier, ainsi que l’exercice de
leurs compétences dans le cadre de la libre administration avec le renforcement
des règles de gouvernance locale.
Le nouveau texte constitutionnel marque
une mutation dans la conception des fonctions élective. Il s’attache
rigoureusement à lier l’exercice de toute responsabilité, notamment élective, à
la question de la responsabilité. Cette exigence est une condition fondamentale
de la bonne gouvernance prévue par le préambule de la constitution qui en fait
un fondement des institutions de l’Etat moderne.
Etant donné la nature extraordinaire
déséquilibrée des richesses dont dispose chaque collectivité territoriale, la
constitution a emprunté une conception solidaire de la décentralisation et de
la bonne gouvernance. Pour matérialiser cette règle, elle consacre deux
principes fondamentaux et complémentaires : la solidarité et la coopération.
Les modes de mise en œuvre des solidarités traduisent une politique de
régulation ayant pour fondement la redistribution des moyens des collectivités
riches vers celles pauvres[2].
La solidarité est regardée par l’article
136 comme l’un des principes fondamentaux sur lesquels repose la nouvelle
décentralisation conformément au principe plus large faisant de la société
marocaine une société solidaire. la matérialisation de ce variable de
gouvernance passe par l’organisation des fonds comme :
-Un fonds de mise à niveaux sociale : il
a un caractère temporaire et destiné à la résorption des déficits en matière de
développement humain, d’infrastructure et d’équipements.
-Un fonds de solidarité interrégionale :
qui aura pour mission d’assurer une répartition équitable des ressources, en
vue de réduire les disparités entre les régions.
La coopération ne s’exclue de variables
ciblés par la réforme constitutionnelle et qui vise de faire des niveaux
régionaux le dispositif de pilotage et de gouvernance. Il en découle que la
coopération entre les collectivités est jugée incontournable pour faire face à
l’élargissement des compétences locales et la pénurie des moyens. Ainsi
l’article 143 de la constitution est ainsi rédigé « lorsque le concours de
plusieurs collectivités territoriales est nécessaire à la réalisation d’un
projet, les collectivités concernées conviennent des modalités de leur
coopération ». Ces groupements se fondent sur la libre volonté des
collectivités territoriales d’élaborer et de réaliser des projets ou services
d’intérêt général au sein de périmètres de solidarité[3].
L’article 144 quant à lui fait des groupements de collectivités territoriales
l’outil juridique de cette coopération en vue de la mutualisation des moyens et
des programmes. Pour ce qui est du régime juridique et des mécanismes
d’incitation à ce procédé, ils devront faire l’objet de la loi organique prévue
à l’article 146.
Par ailleurs, le nouveau texte
constitutionnel marque une mutation dans la conception des conceptions
élective. Il s’attache rigoureusement à lier l’exercice de toute
responsabilité, notamment élective, à la question de la responsabilité. Cette
exigence est une condition fondamentale de la bonne gouvernance prévue par la
préambule de la constitution qui en fait un fondement des institutions de
l’Etat moderne.
Les services publics territoriaux ne
s’excluent de statut constitutionnel des services publics prévu par le
législateur. D’ailleurs la région adapte dorénavant la gouvernance des services
publics à la qualité, la transparence et la responsabilité. Une charte des
services publics est prévue afin de fixer « l’ensemble des règles de bonne
gouvernance relatives au fonctionnement des administrations publiques, des
régions et des autres collectivités territoriales et des organismes publics »[4].
La constitution donne également une
importance particulière à la question du contrôle financier exercé sur les
collectivités territoriales. Elle accorde une place importante à la cour des
comptes et aux cours régionales des comptes pour accomplir une telle tâche.
Toutefois, pour ce qui est des règles relatives au bon fonctionnement de la
libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, à
l’évaluation des actions et à la reddition des comptes, le texte
constitutionnel renvoie à la loi organique que dispose l’article 146.
Le caractère démocratique de la
gouvernance envisagée s’inscrit dans le cadre des grandes options que la
nouvelle constitution prône dès son article 1er. Au titre de ces orientations
figurent : le choix démocratique considéré désormais comme une constante
fédérative de la nation, la démocratie citoyenne et participative, le principe
de la bonne gouvernance et la régionalisation avancée, fondement essentiel de
l’organisation territoriale du royaume qui est décentralisée.
2-
mutation des principes constitutionnels
relatifs à la gestion territoriale
A la lumière de ces variables dont se
sert le développement territorial, un ensemble de nouveaux principes
constitutionnels relatifs aux territoires viennent orienter la manière de
manager et de conduire l’action publique territoriale. Et de ce point de vue,
le développement territorial repose sur les principes généraux suivant :
• L'organisation
territoriale du Royaume est décentralisée. Elle est fondée sur une
régionalisation avancée (Article 1er)
• Elle
repose sur les principes de libre administration, de coopération et de
solidarité. Et Aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur
une autre. (Article 143)
La consécration constitutionnelle de la
gouvernance démocratique relative à l’institution régionale reflète une volonté
de réconcilier les territoires avec la représentation centrale. D’ailleurs la
régionalisation peut constituer un levier puissant du renforcement de
l’adéquation et de l’impact des politiques publiques dans les territoires[5]. En effet cette
gouvernance instaurée par le nouveau texte constitutionnel est duale, elle est
à la fois représentative et participative :
a-concernant la gouvernance démocratique
et représentative, la constitution apporte ici une nouveauté de taille qui
consiste dans l’élection directe des conseils régionaux par les citoyens : «
les conseils régionaux, précise l’article 135, sont élus au suffrage universel
direct ».
La constitution renvoie ici à la loi
organique 111-14 qui précise le régime électoral des conseils régionaux ainsi
que les dispositions visant à assurer une meilleure représentation des femmes
au sein de ces conseils.
La réforme constitue, à ce niveau, une
rupture totale avec le système actuel qui privilégie l’élection indirect
difficilement concevable pour favoriser l’émergence des élites régionales. Les
membres des conseils régionaux sont actuellement élus directs des régions.
En prônant l’élection directe des
conseils régionaux et en disposant dans le même article 135 que « les régions
gèrent démocratiquement leurs affaires », le constituant a bien pensé faire
évoluer la régionalisation du stade où elle se trouve en ce moment vers une
régionalisation élargie, modernisée d’essence démocratique.
b-Quant à la gouvernance démocratique et
participative, on constate que dans le système de régionalisation avancée
prévue par la nouvelle constitution, la gouvernance démocratique représentative
doit aller de pair avec la gouvernance démocratique participative.
Le contexte actuel offre des
opportunités aux citoyens/citoyennes et à la société civile pour exprimer leurs
besoins et soumettre leurs requêtes[6]. L’organisation
régionale proposée doit assurer « la participation des populations concernées à
la gestion de leurs affaires » et « favoriser leur contribution au
développement humain intégré et durable » Les futures conseils régionaux sont
appelés à mettre en place « des mécanismes participatifs de dialogue et de
concertation pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens et des
associations dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement »
Le même article 139 prévoit au profit
des citoyennes et des citoyens et des organisations de la société civile « un
droit de pétition » en vue de demander l’inscription à l’ordre du jour du
conseil d’une question relevant de sa compétence. Les conditions d’exercice de
ce droit sont précisées par la loi organique.
II-
refonte constitutionnelle des principes directeurs de l’action locale
1-
amendements incorporés par la
constitution 2011
Le législateur a défini trois catégories
de compétences. Celles qui sont propres et automatiquement confiées aux
conseils de régions, la deuxième catégorie porte sur les compétences partagées
et la troisième a trait aux compétences transférables. Si l’exercice des
compétences transférables relevant de la troisième catégorie obéit à des
exigences d’ordre juridique nécessitant la modification de la loi organique sur
les régions et imposant les principes de progressivité et de différenciation
pour l’opérationnalisation de ce transfert, en revanche la souplesse est de
mise en ce qui concerne le transfert des compétences partagées en ne le
conditionnant que par l’expression de la volonté de l’Etat et de la région à
concrétiser par simple voie contractuelle. La quasi-similitude des domaines de
compétence des deux premières catégories (excepté le domaine social et de
tourisme) qui ne diffèrent que par l’extension des natures d’activités
expliquerait probablement cette souplesse. Cette approche bien que pragmatique
risque cependant de se heurter à certaines difficultés d’application, dues
notamment à l’effet de démonstration et à l’ambition politique des élus qui
feront que plusieurs, sinon la totalité des régions, opteront pour la demande d’extension
de leurs compétences indépendamment des pré requis justifiant ce transfert et
principalement leurs capacités effectives à les exercer.
On assiste probablement à la naissance
d’un droit constitutionnel local[7]. La nouvelle
constitution a apporté des principes nouveaux et des changements profonds en ce
qui concerne l’action publique locale, notamment :
* Le rôle prééminent de la région par
rapport aux autres collectivités territoriales dans les opérations de la
préparation et suivi des programmes de développement régional et les schémas
régionaux d'aménagement du territoire et ce, dans le cadre du respect des
compétences propres de ces collectivités,
* Le principe de la libre administration
de l'affaire locale et les règles de gouvernance pour l'application de ce
principe ainsi que les dispositions du contrôle et de la reddition des comptes,
* L'encouragement de la coopération et
du partenariat et la mise en place de groupements de communes pour la
réalisation des projets de développement, la mutualisation et la solidarité
entre les communes,
* l'adoption de l'élection des conseils
des Régions au suffrage universel direct,
* L'octroi du droit de l'exécution des
délibérations des conseils des collectivités territoriales aux présidents des
conseils élus,
* La fixation de trois types de
compétences des collectivités territoriales, sur la base du principe de
subsidiarité, à savoir des compétences propres, des compétences partagées avec
l'Etat et des compétences qui leur sont transférables par ce dernier,
* La consécration aux collectivités
territoriales d'un système de ressources financières propres et de ressources
financières affectées par l'Etat, pour leur permettre d'exercer leurs
compétences, si bien que ces compétences
contribuent à la définition de mode et sens de la détermination de
l’action publique locale. Il s’ensuit trois catégories de compétences[8] :
- Compétences propres : Celles dévolues
à la collectivité territoriale dans un domaine déterminé : la clause
générale de compétence est supprimée.
- Compétences partagées entre l’Etat et
la collectivité territoriale : Celles dont l'exercice s'avère efficace
lorsqu'elles sont partagées. L’exercice de ses compétences peut se faire sur la
base des principes de progressivité et de différenciation. Ces compétences sont
exercées par voie contractuelle, soit à l'initiative de l'Etat ou sur demande
de la collectivité territoriale concernée.
- Compétences transférées par l’Etat à
la collectivité territoriale : Sont celles qui permettent l'élargissement
progressif des compétences propres. Elles sont transformées en compétences
propres en vertu d’une modification de la loi. Ce transfert de compétences doit
s'accompagner d'un transfert des ressources correspondantes.
Les lois organiques stipulent
l’exécution de ces compétences à travers les missions confiées à chaque niveau
territorial comme suit :
La région se charge des missions de
promotion du développement intégré et durable, alors qu’il incombe à la
préfecture ou la province les missions de promotion du développement social,
notamment en milieu et urbain et le renforcement de la mutualisation et de
la coopération entre les communes sises sur son territoire. Cependant la
commune se donne aux missions de prestation des services de proximité.
2-
domaines ciblés par le système de
missions territoriales
L’intégration des politiques publiques
figure parmi les grands défis dans la conduite de l’opération de développement
et de création des richesses. Avant de se décliner dans les programmes et
actions, cette intégration doit d’abord se manifester en amont au niveau des
stratégies et plans de développement élaborés tant sur le plan national que
territorial. La territorialisation offre aujourd’hui une opportunité qu’il faut
saisir pour réaliser cet objectif à travers les plans de développement
régionaux et les schémas régionaux d’aménagement du territoire.
Si les nouvelles lois organiques
requièrent une plus grande précision des compétences, des attributions, de
l’aspect exécutif et de la tutelle, elles ont réalisées un progrès tangible, du
fait que la région, en vertu des attributions larges qui lui sont dévolues, est
devenue apte à jouer un rôle d’avant-garde dans le développement économique,
social et culturel[9]. Cette importance
dévolue à la région s’observe à partir de la comparaison de son domaine de
compétences avec les domaines des autres collectivités.
On déduit des domaines de compétences
suivantes et qui montrent l’avant-garde que joue la région :
-Domaines des compétences propres de la
commune :
o Les services et équipements publics
communaux (liste limitative)
o Plan d'action de la commune
o L'urbanisme et l’aménagement du
territoire
o Coopération internationale
- Des compétences élargies pour les
communes dotées d’arrondissements
Le conseil d'arrondissement règle par
ses délibérations les affaires de proximité :
o Promotion du sport, de la culture, des
programmes destinés à l’enfance, aux femmes, aux handicapés et aux personnes en
difficulté
o Mobilisation sociale et encouragement du
mouvement associatif, projets de développement participatif
o Réalisation d’équipements destinés aux
habitants de l’arrondissement : la liste des équipements correspond à
celle des compétences partagées pour les communes de droit commun (jardins
d'enfants, maisons de jeunes, les foyers pour personnes âgées, les foyers
féminins, bibliothèques, centres culturels, les infrastructures sportives…).
Les compétences des préfectures et
provinces ne s’excluent d’élargissement tenues par la nouvelle loi organique.
La loi confère aux provinces et préfectures des attributions d’autres qu’elles
partagent avec l’Etat[10].
- Domaines des compétences propres de la
préfecture ou province
o le transport scolaire dans le milieu
rural ;
o la réalisation et l'entretien des pistes
rurales ;
o la mise en place et l'exécution de programmes
pour réduire la pauvreté et la précarité ;
o le diagnostic des besoins en matière de
santé, de logement, d'enseignement, de prévention et d'hygiène ;
o le diagnostic des besoins en matière de
culture et de sport.
- Domaines des compétences propres de la
région
o Développement régional
o Le développement économique
o Formation professionnelle, formation
continue et emploi
o Développement rural
o Transport routier non urbain des
personnes
o Culture et environnement
o Coopération internationale
o Aménagement du territoire (schéma
régional d’aménagement du territoire)
Dans ce renouvellement institutionnel et
juridique, le processus de décentralisation retient un intérêt particulier avec
les révisions successives et l’adaptation des textes de base qu’il a connu dont
celles des lois organiques et les textes réglementaires qui expliquent leurs
applications. Ces textes mettent l’accent, plus particulièrement sur la bonne
gouvernance des politiques publiques territoriales.
Conclusion :
L’expérience de régionalisation au Maroc
a prouvé que les fondements objectifs d’une symbiose intra et interrégionale
s’installent déjà à travers le pays et qu’il n’y a pas lieu de s’inquiéter à
propos du devenir des concepts de « cohérence » et de « solidarité
socioculturelle ». Cela est d’autant plus vrai que ceux-ci sont déterminants
pour « vivre ensemble » et revêtent plus d’importance que le facteur économique
qu’ils précèdent sur le plan des exigences de la vie en société. Les régions
sont ainsi composées à l’origine de communautés et de groupes ethniques aux
cultures semblables bien que sensiblement distinctes vivant sur des portions
territoriales aux limites administrativement définies à l’intérieur de l’espace
national. Cette nouvelle refonte
institutionnelle a permis d’obtenir différentes avancées. Les valeurs ajoutées
indéniables de ce processus résident d’une part dans l’établissement d’un état
des lieux des territoires conduisant à un diagnostic partagé et, d’autre part,
dans l’intégration des actions des services extérieurs et des autres acteurs du
développement.
[1] «Accompagner les réformes de la gouvernance locale
au Maroc, In : Guide de bonnes pratiques « l’amélioration de la gouvernance locale au Maroc et dans les pays de L’OCDE », OECD 2017, P.43.
[2] Borgetto M., solidarité, In : Dictionnaire de la culture
juridique, (Direction D.Alland et S.Rials), PUF, 2003, P. 1430.
[3] La promotion de
l’intercommunalité en milieu rural et dans les petites communes urbaines au
Maroc, In : revue les collectivités locales, 2012, p.15.
[4] Dahir n° 1-11-91 du
27 chaabane 1432 (29 juillet 2011). Portant promulgation du texte de la
Constitution, In : Bulletin officiel n° 5964 bis du 28 chaabane 1432 (30/07/2011),
article 154 ,155,156,157 et 158.
[5] Pour un développement territorial inclusif et durable au Maroc, In :
Rapport sur la gouvernance public au Maroc, P.5.
[6] L’accompagnement des collectivités territoriales partenaires du CSSP à
mettre en place un dispositif relatif à l’exercice du Droit de pétition,
In : Programme de renforcement de la société civile au Maroc, 2016, P.02.
[7] El Yâagoubi M., le Droit administratif marocain, imprimerie Arrisala,
Rabat, 1987, Tome premier ; J.B Auby et J.F.Auby, Droit des collectivités
locales, PUF, 1990.
[8] El Yâagoubi M., la régionalisation avancée à la lumière du rapport de
la commission consultative de la régionalisation, In : REMALD, série
Thèmes actuels, n° 93, 2015, P.43.
[9] Le développement régional et les programmes des collectivités locales,
In : Document accompagnant le plan de développement économique et social,
P.46.
[10] LKPE N. et Abou El Mikias A., Evaluation de la gestion des finance
publiques, In : rapport PEFA de la commune de Casablanca, 2016, P.28.
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